2009-10-13-001
По сути дела, эта публикация впервые «обозначила» на всероссийском уровне давно обсуждаемую правозащитным сообществом проблему: административное судопроизводство – последняя из судебных процедур, которой не коснулись общие преобразования, вызванные судебной реформой. По видимости, общий принцип правосудия, закрепленный в Конституции РФ, - состязательность, так и не затронул менталитета значительных сегментов судейского корпуса.
В соответствии со статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Из этой конституционной нормы и корреспондирующих ей положений международно-правовых актов, в частности статей 8 и 29 Всеобщей декларации прав человека, статей 2 и 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, следует, что государство обязано обеспечить осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной, полной и эффективной. Гарантиями обеспечения этого права являются требования независимости и беспристрастности суда, а также состязательность и равноправие сторон.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 12 апреля 2005 года, принципы состязательности и равноправия сторон относятся и к административному производству и распространяются на все его стадии (п.3.2).
Состязательность предполагает, что возбуждение преследования, формулирование обвинения и его поддержание перед судом обеспечивается указанными в законе органами и должностными лицами, а также потерпевшими. Возложение же на суд обязанности в той или иной форме подменять деятельность этих органов и лиц по осуществлению функции обвинения не согласуется с предписанием статьи 123 Конституции РФ и препятствует независимому и беспристрастному осуществлению правосудия судом, как того требует статья 120 (часть 1) Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 20.04.1999 №7-П).
В настоящее время в судебном заседании по делам об административных правонарушениях отсутствует должностное лицо, каким-либо образом уполномоченное поддерживать и доказывать предъявленное нарушителю обвинение в совершении административного правонарушения. Участие прокурора в деле также не является обязательным, и Уполномоченному не известно ни одного административного дела, где бы названное должностное лицо выступало со стороны обвинения.
Единственными участниками в судебном процессе являются лишь судья, лицо, привлекаемое к административной ответственности, его защитник и секретарь судебного заседания.
В указанной ситуации бремя доказывания обвинения в судебном заседании целиком ложится на судью. В частности, Уполномоченный и его представители, присутствуя на различных судебных заседаниях по административным делам, неоднократно наблюдали, как судья вынужден по своей инициативе искать аргументы для опровержения доводов стороны защиты. Данное обстоятельство влекло недопустимый обвинительный уклон в оценке доказательств. Фактически сторона защиты в административном процессе противостоит не обвинению, а самому суду.
Таким образом, отсутствие состязательности в настоящий момент может превращать административное правосудие в репрессивный механизм, позволяющий быстро и эффективно реализовывать преследование граждан по своему произволу.
Так, к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации обратилась адвокат П. в защиту прав своего доверителя – жителя Москвы К. Дело об административном правонарушении в отношении К. рассматривалось мировым судьей. Для контроля ситуации Уполномоченный направил своего представителя присутствовать на процессе. В результате было установлено, что обвинение от имени органа, составившего протокол, никто не поддерживал и не доказывал. Эта обязанность целиком легла на судью, которая в отсутствие стороны обвинения, фактически вступила в спор со стороной защиты. К. был признан виновным и ему назначено наказание в виде 13 суток административного ареста.
Уполномоченный принял решение обратиться с ходатайством о пересмотре судебного решения в отношении К. ввиду нарушения права последнего на справедливый и беспристрастный суд. Постановлением заместителя председателя Московского городского суда состоявшиеся судебные решения в отношении К. отменены, а дело прекращено за отсутствием состава административного правонарушения.
Кроме того, нарушение состязательности в административных делах проявляется также в процессуальном неравенстве сторон. Сторона обвинения обладает значительными преимуществами в вопросе собирания и даже оценки доказательств.
Подавляющее большинство дел об административных правонарушениях включают в качестве доказательств рапорты лиц, выявивших административное нарушение (то есть, фактически инициаторов преследования, обвинителей по делу), их же письменные объяснения, составленные этими же лицами протоколы, а также показания этих же лиц в суде.
А ведь эта совокупность «доказательств» практически является копированием одних и тех же сведений, сообщаемых одним и тем же лицом – инициатором привлечения обвиняемого к административной ответственности.
Очевидно, что протокол об административном правонарушении носит характер акта, обвиняющего лицо в совершении административного правонарушения, а, следовательно, является мнением одной из сторон, правомерность которого необходимо устанавливать в судебном заседании. Использование в качестве доказательств документов, носящих характер обвинения лица в совершении административного правонарушения, и содержащих самостоятельную оценку доказательств, нарушает право на справедливое судебное разбирательство, действующее на основе состязательности и равенства сторон, поскольку, в этом случае, мнение одной из сторон рассматривается в качестве доказательства по делу. Оценка же доказательств со стороны защиты не расценивается в качестве самостоятельного доказательства. Это все равно, что в уголовном деле в качестве доказательства использовалось бы постановление о привлечении в качестве обвиняемого, о возбуждении уголовного дела и обвинительное заключение (наряду с показаниями лица, их составившего).
Основная причина создавшейся ситуации, по нашему мнению, в том, что административное производство - это единственная процессуальная отрасль, не имеющая самостоятельного процессуального кодекса.
Считая своевременным и насущно необходимым разработку и принятие административного процессуального кодекса, обращаюсь к федеральным органам исполнительной и законодательной власти с призывом ускорить подготовку и внесение соответствующего законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Правительства Российской Федерации, предполагающей его первоочередное рассмотрение в Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации. Предлагаю также провести парламентские слушания по данному вопросу.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации будет информировать граждан о темпах подготовки и рассмотрения данной инициативы.
Заявление
Уполномоченного по правам человека
в Российской Федерации
В последнее время у российских водителей бытует мнение, что выиграть в суде дело против ГИБДД невозможно. Косвенно это подтвердила председатель Мосгорсуда О.А.Егорова. В своем получившем большой резонанс интервью "Российской газете" (Федеральный выпуск №4982 (158) от 26 августа 2009 г.) она заявила: «Если в суд представлен только составленный протокол, то мы верим документу. Когда слово милиционера против слова водителя, мы верим милиционеру». Уполномоченного по правам человека
в Российской Федерации
По сути дела, эта публикация впервые «обозначила» на всероссийском уровне давно обсуждаемую правозащитным сообществом проблему: административное судопроизводство – последняя из судебных процедур, которой не коснулись общие преобразования, вызванные судебной реформой. По видимости, общий принцип правосудия, закрепленный в Конституции РФ, - состязательность, так и не затронул менталитета значительных сегментов судейского корпуса.
В соответствии со статьей 46 (часть 1) Конституции Российской Федерации каждому гарантируется судебная защита его прав и свобод. Из этой конституционной нормы и корреспондирующих ей положений международно-правовых актов, в частности статей 8 и 29 Всеобщей декларации прав человека, статей 2 и 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, а также статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, следует, что государство обязано обеспечить осуществление права на судебную защиту, которая должна быть справедливой, компетентной, полной и эффективной. Гарантиями обеспечения этого права являются требования независимости и беспристрастности суда, а также состязательность и равноправие сторон.
Как указал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 12 апреля 2005 года, принципы состязательности и равноправия сторон относятся и к административному производству и распространяются на все его стадии (п.3.2).
Состязательность предполагает, что возбуждение преследования, формулирование обвинения и его поддержание перед судом обеспечивается указанными в законе органами и должностными лицами, а также потерпевшими. Возложение же на суд обязанности в той или иной форме подменять деятельность этих органов и лиц по осуществлению функции обвинения не согласуется с предписанием статьи 123 Конституции РФ и препятствует независимому и беспристрастному осуществлению правосудия судом, как того требует статья 120 (часть 1) Конституции РФ (Постановление Конституционного Суда РФ от 20.04.1999 №7-П).
В настоящее время в судебном заседании по делам об административных правонарушениях отсутствует должностное лицо, каким-либо образом уполномоченное поддерживать и доказывать предъявленное нарушителю обвинение в совершении административного правонарушения. Участие прокурора в деле также не является обязательным, и Уполномоченному не известно ни одного административного дела, где бы названное должностное лицо выступало со стороны обвинения.
Единственными участниками в судебном процессе являются лишь судья, лицо, привлекаемое к административной ответственности, его защитник и секретарь судебного заседания.
В указанной ситуации бремя доказывания обвинения в судебном заседании целиком ложится на судью. В частности, Уполномоченный и его представители, присутствуя на различных судебных заседаниях по административным делам, неоднократно наблюдали, как судья вынужден по своей инициативе искать аргументы для опровержения доводов стороны защиты. Данное обстоятельство влекло недопустимый обвинительный уклон в оценке доказательств. Фактически сторона защиты в административном процессе противостоит не обвинению, а самому суду.
Таким образом, отсутствие состязательности в настоящий момент может превращать административное правосудие в репрессивный механизм, позволяющий быстро и эффективно реализовывать преследование граждан по своему произволу.
Так, к Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации обратилась адвокат П. в защиту прав своего доверителя – жителя Москвы К. Дело об административном правонарушении в отношении К. рассматривалось мировым судьей. Для контроля ситуации Уполномоченный направил своего представителя присутствовать на процессе. В результате было установлено, что обвинение от имени органа, составившего протокол, никто не поддерживал и не доказывал. Эта обязанность целиком легла на судью, которая в отсутствие стороны обвинения, фактически вступила в спор со стороной защиты. К. был признан виновным и ему назначено наказание в виде 13 суток административного ареста.
Уполномоченный принял решение обратиться с ходатайством о пересмотре судебного решения в отношении К. ввиду нарушения права последнего на справедливый и беспристрастный суд. Постановлением заместителя председателя Московского городского суда состоявшиеся судебные решения в отношении К. отменены, а дело прекращено за отсутствием состава административного правонарушения.
Кроме того, нарушение состязательности в административных делах проявляется также в процессуальном неравенстве сторон. Сторона обвинения обладает значительными преимуществами в вопросе собирания и даже оценки доказательств.
Подавляющее большинство дел об административных правонарушениях включают в качестве доказательств рапорты лиц, выявивших административное нарушение (то есть, фактически инициаторов преследования, обвинителей по делу), их же письменные объяснения, составленные этими же лицами протоколы, а также показания этих же лиц в суде.
А ведь эта совокупность «доказательств» практически является копированием одних и тех же сведений, сообщаемых одним и тем же лицом – инициатором привлечения обвиняемого к административной ответственности.
Очевидно, что протокол об административном правонарушении носит характер акта, обвиняющего лицо в совершении административного правонарушения, а, следовательно, является мнением одной из сторон, правомерность которого необходимо устанавливать в судебном заседании. Использование в качестве доказательств документов, носящих характер обвинения лица в совершении административного правонарушения, и содержащих самостоятельную оценку доказательств, нарушает право на справедливое судебное разбирательство, действующее на основе состязательности и равенства сторон, поскольку, в этом случае, мнение одной из сторон рассматривается в качестве доказательства по делу. Оценка же доказательств со стороны защиты не расценивается в качестве самостоятельного доказательства. Это все равно, что в уголовном деле в качестве доказательства использовалось бы постановление о привлечении в качестве обвиняемого, о возбуждении уголовного дела и обвинительное заключение (наряду с показаниями лица, их составившего).
Основная причина создавшейся ситуации, по нашему мнению, в том, что административное производство - это единственная процессуальная отрасль, не имеющая самостоятельного процессуального кодекса.
Считая своевременным и насущно необходимым разработку и принятие административного процессуального кодекса, обращаюсь к федеральным органам исполнительной и законодательной власти с призывом ускорить подготовку и внесение соответствующего законопроекта в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы Правительства Российской Федерации, предполагающей его первоочередное рассмотрение в Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации. Предлагаю также провести парламентские слушания по данному вопросу.
Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации будет информировать граждан о темпах подготовки и рассмотрения данной инициативы.
Владимир Лукин
